记者 闫桂花
近日中央城市工作会议明确提出，推进城市更新将成为存量提质增效阶段城市发展的重要抓手。清华大学建筑学院城市规划系教授、土地利用与住房政策研究中心主任、自然资源部智慧人居创新中心主任田莉表示，当下政府宜放松对城市更新的管控，促进住房、市场和社会的深度合作，让城市更新市场“活”起来。
她在接受界面新闻专访时指出，以往城市更新主要采取两种方式——以房地产开发为主导的拆除重建和以政府为主导的老旧小区改造，面临房地产市场下行、人口和住房“双老”的新形势下已难以为继。
“在新形势下，城市更新面临财务可持续性等挑战，其模式亟待创新。”田莉表示，基于广东、浙江等地的城市更新实践，她建议可结合各地实际情况，在适宜的老旧小区推行“自主更新”模式，即政府出台政策、民众出资、企业实施。
田莉强调，在房地产市场下行期，政府需放松管控，为市场提供可产生增值收益的空间，以激活市场活力。例如，中央应向地方下放规划管理权限，尤其在容积率、拆改模式、土地归宗等规定上，为地方政府预留因地制宜推进改革与试错的空间。地方政府则需做好精细化基层工作，充分调动民间的主动性与智慧，并简化监管流程。
“我认为，当前整个规划管理体系的思路必须改革，要从强管控思维转向放松管控、通过产权制度改革等，激活改造市场。这对于培育社会经济长远且新兴的增长动能至关重要，而住房品质与住房消费的提升，正是我国社会经济健康发展的重要组成部分。”田莉说。
以下为对话内容，经界面新闻编辑整理
界面新闻：日前召开的中央城市工作会议为我国下一阶段城市发展定下基调：城镇化重心将从大规模增量扩张转向存量提质增效，为何会有如此转变？
田莉：这是由城市发展规律所决定的。根据诺瑟姆曲线，城镇化率在30%以下时处于缓慢增长阶段，30%-70%为高速增长阶段，超过70%则进入相对稳定的缓慢发展阶段。2024年，我国常住人口城镇化率约为67%，即将迈过高速增长阶段。在新的社会经济形势下，城市面临高质量发展的迫切需求。
我国正面临 “双老化” 挑战。一方面是人口老龄化，截至2024年末，我国65岁及以上人口占比已达15.6%，即将进入深度老龄化阶段，且自2022年起我国人口出现负增长，新增住房的需求模式已然改变。
“双老化”的另一维度是房屋日益老化。预计到2030年，房龄超过30年的房屋总量将达92亿平方米，涉及约8000万户家庭。其中不少房屋为砖混结构，存在安全隐患，诸多老旧小区的居住环境、养老设施及文教体卫设施等，也已无法满足当下民众的需求。
界面新闻：以前说到城市更新，大家很容易联想到拆迁和老旧小区改造，在存量提质增效阶段，城市要如何“更新”？
田莉：在房地产快速发展阶段，城市更新多采用房地产导向的拆除重建开发模式，这一模式存在诸多问题，其中住房可支付性问题尤为突出。我国城市间流动人口约2.6亿-2.7亿，其中约1.7亿为农民工群体，他们难以负担昂贵的商品房，多居住于工厂宿舍或城中村。而房地产导向的大拆大建会导致低成本住房消失，进而对这部分人群形成住房排斥，将其排挤出去。随着房地产市场下行，叠加人口总量减少及市场预期走低，这种拆除重建模式已难以为继。
另一种模式是老旧小区改造，主要由政府出资改善基础设施或加固建筑物，不少小区因此受益。但该模式存在明显局限：一方面，过度依赖政府财政导致缺乏资金回收渠道；另一方面，以财政资金补贴特定小区，还会引发公平性争议。
城市更新中，物理空间的更新——如建筑改造翻新、基础设施升级等，可视为 “面子”；而根本上，需回归社会经济活力层面，即更新后的空间能否实现增值与活力提升，这构成了城市更新的 “里子”。“里子” 也包含社会民生维度，例如老旧小区加装电梯、增设 “一老一小” 设施等，这些多以公共利益为导向，却面临成本与收益的平衡难题。
“面子”与“里子”都是城市更新的核心要素，唯有两者兼备，才能真正提升城市空间品质，实现城市更新的目标。但在新形势下，城市更新面临共识难达成、财务可持续性等挑战，模式创新已势在必行。
界面新闻：讲到创新，你一直在倡导“自主更新”模式，能否具体介绍一下？
田莉：“自主更新” 更多依托市场与社会力量，主要由居民自行出资开展拆除重建，尤其针对已鉴定为C、D级的危房（此类房屋加固意义不大），政府则提供适当补贴与支持，推动旧房改造为新房。若是成片改造，还可增设“一老一小”公共服务设施。
居民合作建房模式在西欧、北欧较为普遍。以德国住房合作社为例，其由中等收入居民合作组建，居民自主建房时，政府会提供税收减免、低利率贷款及规划建设流程中的技术支持。德国现有2000多个住房合作社，每年新建住房量约占全国总量的1/3；仅柏林一地，合作社建设的住房就占全市住房存量的9.5%，有效解决了住房可支付性问题。
需注意的是，西欧、北欧的住房合作社制度历经多年发展，社会组织已较为成熟，我们不能简单照搬。我国的优势在于基层党建引领，以及可作为实施主体的国有企业的存在。
界面新闻：“自主更新”涉及到居民出钱，可想而知，项目落地的难度会更大，能不能和我们分享一下成功的案例？
田莉：老旧小区改造比较成功的案例，一是杭州的浙工新村改造，一是广州花都区的集群街2号改造。两者在具体做法上略有差别，浙工新村是成片改造，将13栋楼全部拆除重建，增加“一老一小”设施和地下停车库；集群街路2号项目则是单栋楼的改造，居民每平方米出资4600元，由区属国企将把旧房拆除重建。这两个项目中，居民支付的部分都在90%左右。另外，广州花都区也探索了自主更新商业空间的产权创新路径。区委区政府让80多年历史的商业建筑新华坊业主选择自行出资或不出资的方式，不出资业主将新建筑 20 年运营权有偿让渡给区属国企，以此实现产权创新与改造资金筹集，具有很好的示范价值。
三个案例虽各有其经验可取之处，但都有共同点，即地方政府勇于担当、积极试点，在面对C、D级危房必须拆除重建的状况时，探索出了一条新路径。自主更新并非仅让民众自行出资建房即可，更重要的是，借助政府的深度支持与基层的细致工作，解决好与民众生活密切相关的问题。例如，部分老人不愿搬迁该如何处理？家庭特困户无力出资又该怎么办？花都集群街改造项目中就有这样一户家庭，最终通过以其孙子名义贷款、同时将产权过户至孙子名下的方式，解决了这一难题。这些细节表明，这种转向探索社会力量参与的更新改造模式，益处是多方面的：除了改善居住条件、拉动消费外，亦是全面重塑我国治理体系的重要契机。
当然，该模式若要大规模推广，无疑会面临诸多挑战，其中最难的便是如何达成共识。这一问题应从两方面着手解决：一方面，不能要求百分之百同意后方可启动重建。以香港为例，市区重建只需达到80%的同意率便可启动，这是因为危房改造关乎公共利益：房屋已成危房，若不改造，一旦未来发生坍塌，后果不堪设想。
另一方面，政府可提供适当补贴，上面提到的几个项目中，政府承担了部分启动经费，涵盖规划、设计、勘测等费用。此外，金融机构可推出相关产品，例如还款期限更长的贷款产品、允许 “以房养老” 等，通过小额资金撬动庞大市场。
因此，要真正践行中央提出的“共建、共享、共治”理念，让民众参与其中至关重要。城市更新也需从政府与市场二元化模式，转向政府、市场、社会三方共同参与的模式，形成“政府出政策、民众出资、企业实施”的协同机制。
界面新闻：如何鼓励企业积极参与“自主更新”？
田莉：从目前为数不多的自主更新小区来看，都是国企在发挥着实施主体的作用，未来如果模式逐步成熟，民企也可以介入。
为鼓励企业积极参与更新进程，地方政府需要在规划管理方面适度保留弹性。中央部委可以向地方下放规划管理权限，尤其在容积率、拆改比等规定上，为地方政府预留因地制宜推进改革与试错的空间。如管控过严，房屋改造后仍维持原有面积，难以实现居住品质提升的要求。在房地产高速增长时期，实施严格管制确有其合理性；但当前房地产市场下行，需放宽管控，为市场提供可产生增值收益的空间，以激活市场活力。以成都“万人小区”重建项目要求业主100%同意方可启动，又否决了该小区增加容积率的请求，致使项目推进十分困难。
当前，整个规划管理体系的思路亟待革新，需从强管控的思维模式，转向放宽管控、激活改造市场。这对于培育社会经济长远且新兴的增长动能而言，具有至关重要的意义。毕竟，住房改造对提升居住品质、拉动消费具有重要意义。
此外，与城市更新相配套的政府治理、社会治理及空间治理体系改革，亦值得学界与实践界展开更为深入的探索和研究。没有配套的管理制度、财政金融及政策体系改革，高质量的城市更新进程难以实现有效推进。
界面新闻：城市更新如何避免“千城一面”的问题？
田莉：这一问题至关重要。随着社会经济的不断发展，人民群众对于具有文化的精神需求愈发迫切。正如“越是民族的，越是世界的”这一理念所揭示的，要避免 “千城一面” 的困境，关键路径必然是植根于本地的历史文化与独特风物，唯有如此，才能让城市在发展中彰显个性与魅力。
我们团队2025年春节期间在北京永宁古镇盛世营村的乡村振兴公益实践便是一个例子。当地虽有1400多年的建城历史，但文旅发展上对历史文化的挖掘不足。经过查阅历史文献，和当地老人进行多次访谈，我们确定樊梨花传说的空间点位，为镇村设计了两天的打卡线路。此外，针对非遗羽毛画制作的门槛较高，传承困难的问题，利用生成式AI生成适合羽毛画制作的底图，再由游客完成手工粘贴过程，“AI+非遗 羽毛画”入选联合国开发署创意周作品展览，乡村艺术赋能的实践获得新华社、北京广播电视台专题报道，入选北航“艺文空间”作品展等。这种深度融合地方历史文化与新技术的实践，也获得不少外国专家的赞赏，例如，伦敦大学规划学院的院长和教授对这种乡村文化复兴的振兴实践评价颇高，专门写文章予以介绍。
因此，城市更新并非需要都高大上，也不能仅依据政府与专家的意见推进改造；唯有让本地居民深度参与其中，加上专业人员的支持，方能真正打造出独具特色的空间与产业。
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