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界面新闻编辑 | 谢欣
在近日举行的中央经济工作会议上，提出实施康复护理扩容提升工程，推行长期护理保险制度，加强对困难群体的关爱帮扶。推动建立长期护理保险制度，是党中央、国务院为应对人口老龄化、健全社会保障体系作出的重大决策部署。
事实上，自2016年国家组织开展长期护理保险试点以来，49个试点地区在长期护理保险支付政策、保障范围等方面进行了有益探索。
据国家医疗保障局数据，截至2025年9月，长期护理保险制度覆盖1.9亿人，支出超过850亿元。
目前，我国已有5项社会保险，养老、医疗、工伤、失业、生育。
12月12日，对外经济贸易大学创新与风险管理研究中心副主任龙格向界面新闻记者表示，长期护理保险是为生活无法自理的失能人员，提供基本生活照料和医疗护理服务或资金保障的社会保险。它常被称为社保“第六险”，重点保障重度失能人员。
中国社会科学院中国式现代化研究院副研究员张盈华向界面新闻记者表示，在已有的社会保险制度中，医疗保险应对急症治疗的资金保障，养老保险提供老年时期的基本收入保障，长期护理保险解决失能人员所需长期照护的服务和资金保障，可以看作是全生命周期的“终极安全网”。
为什么需要长期护理保险？
我国在2000年已进入老龄化社会，长期护理需求随人口结构变化不断放大，逐步成为经济社会运行中必须回应的问题。
全国第七次人口普查数据显示，全国生活不能自理的60岁以上失能老人总数达59.81万人（598118人），占60岁以上总人口的2.34%。
老龄人口规模持续扩大，失能群体数量也在增长。
据中国银行研究院《我国长期护理保险：意义、现状与建议》的数据，2000年，中国65岁及以上人口占总人口的比例达到7%，2021年该比例已达14.2%，中国从进行老龄化社会到进入深度老龄化社会仅用了21年的时间，2023 年，全国65岁及以上人口占全国总人口的比例已高达 15.4%。2010年到2020年，全国60岁以上失能老年数量增长了14.97%。
长期护理属于失能老人的刚性需求，既可以由家庭成员承担，也可以通过专业护理机构完成。
但现实情况是，我国家庭护理功能弱化，长期护理跟不上。城镇化推进、家庭规模缩小、空巢现象增加，使得家庭内部可用于长期照护的时间和精力不断压缩。“421”“842”等家庭结构下，年轻成员往往难以长期承担照护责任。
“一人失能，全家失衡”龙格在接受界面新闻记者采访时这样概括。他表示，在实际生活中，子女长期不在身边已成为普遍状态。家庭成员分散在不同城市，即便存在照护意愿，也很难在工作与长期照护之间维持稳定平衡，而社会化、专业化护理服务在过去长期不足。
此外，在保障缺口尚未补齐的情况下，一些失能老人选择长期住院来获得照护，既推高了医疗支出，也占用了本应用于急性治疗的医疗资源。龙格表示，这是我国应对人口老龄化的重要制度安排。它能填补社保在长期护理方面的空白，并减轻失能人员家庭的经济与照护负担。
但在具体运行层面，长期护理保险并不意味着由医保部门直接提供护理服务。龙格介绍，实际服务由取得相应资质的护理机构和护理人员完成。服务机构需要通过官方资质审核，护理人员需持证上岗，机构还需与当地医保部门签订服务协议，纳入统一管理体系。
他补充，实际运行中采取的是派单制，而不是个人点单。同一地区往往有多家中标机构，系统根据规则派单，目的是避免寻租、避免腐败，保证机构之间的公平。
试点地区已探索出有益经验
长期护理保险并非在短期内提出的制度安排，而是在持续探索中逐步成形。
张盈华向界面新闻记者介绍，各地试点从创新突破逐渐走向统一规范，在制度覆盖、筹资机制、待遇标准、失能评估、服务供给、经办管理等方面均做了有益尝试并取得共识，目前我国长期护理保险制度框架基本成型。
回溯制度起点，2016年起，国家层面围绕应对人口老龄化、保障失能人员基本生活权益，启动了长期护理保险制度的探索。
2016年6月，人力资源和社会保障部印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，提出按照“以人为本、基本保障、责任共担、因地制宜、机制创新、统筹协调”的基本原则在35个城市开展长期护理保险试点，其中吉林省和山东省是重点试点省份，分别有6个城市和12个城市开展试点。
此后，围绕这一框架，各地在制度设计、政策标准、运行方式和管理模式上展开实践，逐步积累经验。
2020年9月，国家医疗保障局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，在原有基础上新增14个试点城市，提出力争在“十四五”期间基本形成适应我国经济发展水平和老龄化发展趋势的长期护理保险制度政策框架，建立健全满足群众多元需求的多层次长期护理保障制度。
在两轮试点中，筹资机制逐步成形。
张盈华介绍，试点探索过程中明确“统一费率，不同费基，多元渠道”的筹资机制，单位、个人、政府共同分担筹资责任。
长期护理保险制度依托现收现付的社会保险模式。各试点城市在资金筹集环节，普遍采用单位缴费、个人缴费、财政补助、医保基金、福彩公益金和社会捐赠等多渠道筹资方式。
制度设计上不设立个人账户，所有筹集资金统一进入统筹账户。在不增加用人单位额外负担的前提下，单位缴费多从职工基本医疗保险统筹基金中划转，个人缴费则通过医保个人账户代扣代缴。居民参保资金主要来自个人缴费与财政补助或居民医保统筹基金划转。
在待遇支付方面，各试点城市均将重度失能老人纳入保障范围，多数地区同时支持机构护理和居家护理模式。
龙格补充，全国层面正在形成一个核心参考标准，即千分之三。不同地区、不同人群在执行层面存在差异，但总体逻辑保持一致。由于各地社会平均工资水平不同，最终缴费金额会出现差别。
失能评定标准逐渐也清晰。
张盈华介绍，试点探索过程中已出台全国统一的长期护理失能等级评估标准，并配套明确了失能等级评估管理办法，同时对失能等级评估机构和长期护理保险服务机构的定点管理作出规范。
龙格解释，失能评定是长期护理保险制度运行中的关键环节。评定工作由具备官方资质的独立第三方机构承担，失能状态通常被划分为多个等级，多数地区将享受待遇的门槛设定在三级及以上。评定结果直接关系到参保人能否获得服务，以及对应的服务内容、服务频次和支付标准。
他补充，相关监管主要依托信息系统、非现场监测和投诉举报等方式展开。对服务机构而言，最严厉的约束并罚款，而是资质管理。一旦失去签约资格，下一年度将无法继续参与服务供给，对机构运营影响极大。
服务项目内容同样明确。
张盈华表示，试点探索过程中明确了长期护理保险的服务项目目录，包括20项基本生活照料和16项医疗护理项目。下一步，还将对长期护理保险的服务标准进行统一。
今年9月，国家医疗保障局印发《国家长期护理保险服务项目目录（试行）》，对长期护理保险的服务内容作出统一规范。
其中，生活照护类项目包括为长期护理保险待遇享受对象提供的日常生活照料及帮助维持其基本生活能力的服务，有20项（含饮食照护、排泄照护、清洁照护、穿脱衣物、功能维护、对症护理、生命体征监测、安全护理8个项目类别）。
医疗护理类项目包括为长期护理保险待遇享受对象提供的与基本生活照料密切相关的基础医疗护理服务，有16项（含一般检查护理、基础护理、专项护理、康复4个项目类别）。
龙格表示，长期护理保险在保障逻辑上与基本医保类似，采取分级保障模式。能否享受服务，首先取决于失能评定等级，不同等级对应不同服务内容和服务频次。在支付方式上，费用由长期护理保险基金和个人共同承担，这样的设计既有助于控制基金风险，也有利于防范过度使用和不当行为。
仍有现实挑战
制度轮廓逐步清晰的同时，长期护理保险在推进过程中仍面临多现实约束。
筹资水平偏低被普遍认为是当前最突出的制约因素。
龙格表示，现实运行中，总体筹资规模仍难以完全覆盖实际服务需求。长期护理保险并非一次性给付，而是需要长期、持续提供服务，制度运行对稳定资金来源的依赖程度很高。
他以基本医保作对比表示，基本医保由个人和单位共同缴费，资金体量较大。以月工资一万元为例，个人和单位合计缴费可能接近一千元，一年超过一万元。长期护理保险的筹资水平明显不同，一个人一年缴费不足一百元，资金规模无法与医疗保险相提并论。
此外，参保意愿问题也导致水平偏低。龙格表示，连居民医保一年几百元的费用，都有不少人不愿意缴纳，长期护理保险即便一年只需一百元左右，对部分人群来说依然是现实障碍。
长期护理保险只能通过多元筹资方式推进。龙格认为，一种路径是地方政府在财政条件允许的情况下，对中低收入人群给予适度补贴，降低个人缴费标准，扩大制度覆盖面。另一种路径是引入社会公益力量参与，由民政系统、公益基金会等对特定人群提供缴费支持，帮助其完成参保。
张盈华也表示，长期护理保险制度采取多元筹资，按照单位和职工同比例、居民与财政同比例的筹资机制，按照“以收定支，收支平衡”的管理原则。在长期精算和基金收支预测基础上，在筹资可负担、待遇保适度的前提下，稳妥调整筹资和待遇。
护理服务人才短缺也被视为紧迫的难题。
龙格表示，目前一线护理人员数量不足，人员结构也不合理，难以支撑不断增长的长期护理需求。从整体情况看，护理队伍中年轻人占比偏低，人员平均年龄较高，学历水平也普遍不高。
他表示，长期护理服务高度依赖人工，但收费水平和支付能力相对有限，服务机构很难为护理人员提供足够有吸引力的收入。一些人对护理工作的认知仍停留在“地位不高”的层面，甚至将其视为不如家政服务的选择，这种观念直接影响年轻人是否愿意进入这一行业。
他补充，需求规模不稳定，也是护理人才难以积累的重要原因。早期长期护理保险试点覆盖范围较小，以北京为例，早期仅在个别区开展试点，参保人数有限，服务需求体量偏小，难以支撑服务机构持续发展，更难形成规模化的人才队伍。
张盈华建议，长期护理保险制度的可持续至少要从两个方面做好未雨绸缪：一是做好基金收支预测，利用社会保险精算技术，根据人口、经济、制度运行的参数变化趋势，做好短则三五年、长则二三十年的基金收支预测，从而为调整筹资和待遇等政策提供科学依据。二是发展壮大服务力量，随着老龄化趋势，社会抚养比（老年人与劳动力年龄人口比例）必将持续上扬，一方面要做好服务队伍培训和人力资源储备，另一方面发展智能化设备和辅具，减轻护理人员工作负荷。
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