倘若仅凭新闻头条观察西方政治，我们能看到的恐怕是一副极为破碎的图景：政策时而高瞻远瞩，时而又摇摆不定；民意有时汹涌澎湃，有时却难以捉摸；而大选、危机和公共事件就像机械降神一样惩罚不够谨慎的当权者。在这种支离破碎的叙事中，地方政府充当了裱糊逻辑漏洞的万能药：它时而与中央政府界限分明，成了政策扭曲变形的替罪羊——“上边的本意是好的，都是下边执行歪了”；另一些时候它又宛如在不解实情的上级的压力之下，被迫贯彻弊政的受气包——“基层也不容易，都是上面催得紧”；还有更多时候，无心的观察者并不区分地方与中央，只是将国家政府视作均质的单一实体，政策的制订和执行背后总有国家意志，民生问题总要由首都的相关部门负责，地方选举就是对全国政府的民意测验。
2019年英格兰多重匮乏指数（Indices of Multiple Deprivation），颜色越深代表当地衰败程度越高。本文图表均由作者绘制。
恶性循环由此产生：城市越是衰败，地方政府因社会服务和设施维护而起的开支压力就越大；但地方政府的开支压力越大，就越不得不削减某些支出和服务、以及减少对城市更新的支持，进而加剧了城市衰败的进程。伯明翰并不是唯一一个“实质性破产”的英格兰城市，诺丁汉就曾在2021、2023年两度发出第114节通知，伦敦的克洛伊登区则在2020、2021和2022年三度破产。今年年初，英国国家审计办公室（National Audit Office）更在报告中支出，几乎半数的英格兰地方政府都面临破产的风险。在诞生了工业革命的英格兰，一座座载入教科书而耳熟能详的工业史名城因产业转移而在二十世纪下半叶面临经济萧条，随后便陷入了这种地方财务的恶性循环中而难以自拔；如果说平日里地方尚能通过举债和转移支付维持基本服务的运转，那么当2008年的金融海啸或2020年的疫情这类黑天鹅事件来临时，这场收支平衡的游戏就如一发引千钧般脆弱了。
在选举政治中，公共财政危机和地方衰退的后果就是政治极化，尤其体现为排外情绪。想象中“努力即可成功、勤劳即可致富”，人们各得其所、怡然自乐的旧日时光早已落幕，眼下一眼望不到头的困苦生活必须有个解释，但比起产业结构调整、贫富差距或福利国家退潮这类复杂的解释，民粹主义政治家们提供了一种便捷而诱人的情绪回应：是“他们”夺走了曾经属于你们的一切——这个“他们”可以是外来移民和少数族裔、是布鲁塞尔的欧盟官僚、是伦敦城的金融资本家、是鼓吹多元与政治正确的“白左”……于是2019年大选里，诞生了现代工人运动的中北部传统工业区从工党的安全选区“红墙”一跃翻蓝，转投当时鼓吹脱欧的保守党；而今年的地方选举中，工党和保守党则在这些地方一并败给了更加极端、更彻底地诉诸排外情绪的英国改革党，为后者从不入流的街头政治团体步入地方政府的殿堂提供了垫脚石。
制度：财政集权的理想与现实
宏观经济衰退、老龄化、去工业化和高房价构成了一场摧毁地方财政平衡的“完美风暴”，地方政府几乎不可能凭一己之力从恶性循环中脱身。然而纵观欧美，传统工业区的式微绝非英国的专利，也有不少老牌城市通过恰当的政策干预完成城市更新、向更可持续的发展模式转型的成功案例。为什么这样的成功在英国、尤其是伦敦以外屈指可数？英国政府难道不能效仿国际同行，积极投资于更新改造、新兴产业和文旅开发，来重振地方经济的活力吗？
在质疑英国现行地方治理模式的一部分人看来，英国高度中央集权的财税体制就是问题所在：与某种想象中的盎格鲁-撒克逊“小政府”或自由传统相反，英国自《末日审判书（Domesday Book）》的时代起在行政和财政上就是世界上集权程度最高的政权之一，时至今日这种体制仍为英国自己的部分政策研究者和政府官员所诟病。
专门研究财政制度的美国学者Jonathan Rodden指出，可以通过三个指标来衡量一国的财政集权程度：由中央政府收集并支出的“中央收入”、由地方政府收集并支出的“地方收入”、以及中央政府收集但转交给地方政府使用的“拨款”或“转移支付”。下图对比了世界八个主要经济体的这三项指标：不难看出，中央与地方收入比较接近的加拿大、美国是典型的财政联邦制，即各层政府有着相对界限分明的收入来源和支出责任；而中央与地方收入差距显著的法国、意大利则是典型的财政集权制，即绝大部分财税收入集中于中央政府，地方的收入来源较少、但支出责任也少。英国虽然不像法、意般央地差距明显，但考虑到苏格兰、威尔士和北爱尔兰的特殊地位，可以说英国至少在英格兰境内财政高度集权。
2020年八个主要经济体的中央收入、地方收入和转移支付占国内生产总值（GDP）的比重，从左至右依次为法国、意大利、德国、加拿大、英国、日本、美国和中国
使英国与法、意等其他财政集权国家进一步区分开来的，是转移支付在地方财政中所占的比重。上图中的这一维度较难察觉，但仔细观察仍能发现英国地方收入和转移支付两项指标的差距为八大经济体中最小。下图强调了英国的这一特点，即来自中央的拨款在地方财政中占据了不可或缺的比例：较浅的三个色块是英国中央政府对地方的三个主要拨款类别，深色的两个色块则是地方自留的两类房产税收入，纵轴代表了这些收入类别占地方政府当年经常开支的比例。不难看出，地方开支有六到七成常年依赖中央的转移支付才能维系，而相比之下，经合组织（OECD）38个成员国的平均水平仅为三到四成。正因如此，英国智库城市研究中心（Centre for Cities）把英国称作“集权之国（Centralisation Nation）”。
英国地方政府主要收入来源占经常开支的比重，2007-2023
高度的财政集权让中央政府得以要求地方贯彻全国性政策，并有效地维持了财政纪律。在一些地方政府自主权较大的国家，地方治理的制度性问题是一种“协调问题（coordination problem）”，即各地自行其是、在实践中发展出地方保护主义和“逐底式竞争”，为了扩大自身的财税收入和其他利益，对全国性政策选择性或扭曲执行，或者没有底线地降低监管标准乃至包庇不正当竞争以“招商引资”；另一种制度性问题是“道德风险（moral hazard）”，即地方政府因无须承担行为的全部风险、总有国家和公众为自己兜底，而更倾向于采取那些冒进的经济政策，或是盲目扩大投资和基建而大量举债，或是默许乃至参与风险过高甚至可行性不明的建设项目。在英国的制度下，中央通过转移支付及其附加条件牢牢控制了地方政府的收入和开支，对地方财政实施严格监控，从而化解了这些问题。
然而在现实中，中央的强力控制同样伴随着许多隐性成本。金融危机后，英国政府为平衡预算而实行了长达近十年的紧缩政策，中央对地方的整体拨款数额不断收紧、地方政府也被要求削减开支，但在实际执行中，紧缩政策的严格程度却依地方的“政治价值”而有所调整。下图呈现了从金融危机至今，四个类别的地方政府每年所获中央拨款的人均额度，其中最上方的折线为伦敦32个区政府的平均水平，下方三条折线则代表英格兰其余所有地方政府的三个类别。可以看出，到新冠疫情暴发前的2019年，伦敦以外的英格兰地方政府都比2008年金融危机前的拨款水平显著下降，只有伦敦各区所接收的转移支付不降反升——即使首都本就是全国最发达、基础设施和公共服务最好的城市，勒紧裤腰带的日子也不会落到首都头上。
英格兰四类地方政府的人均拨款额度，其中最上方的折线为伦敦各区，2007-2023
如果说伦敦之于英国的重要程度不言自明，总有这样或那样的理由将财政资源向首都倾斜，那么给予执政党控制的地方政府更多拨款就没那么多借口了。下图中纵轴为地方政府所获的人均拨款额度，横轴为当地的多重匮乏指数，每个红色圆点代表了一个工党控制的地方议会，而蓝色圆点则是保守党控制的地方议会；该图使用了2010、2015和2019年的数据，这三个时间点上保守党均是全国的执政党，且正在执行紧缩政策。不难发现，匮乏程度相近的一个保守党治下的地方政府和一个工党治下的地方政府，前者很可能比后者能获得更慷慨的中央拨款。同时，拟合线的斜率也说明“按需分配”同样讲究内外亲疏：匮乏程度每提高一分，保守党治下的地方平均将多获得人均30英镑的中央拨款，而工党治下的地方则只会多获23英镑。笔者所使用的拨款数据尚是基于公共服务需求分配、严格限制其支出用途的“环栅”经费，那些中央自由发放、地方自由支配的特殊拨款就更受政治左右了：Chris Hanretty的研究发现，在鲍里斯·约翰逊为刺激地方经济而推行的“城镇基金（Towns Fund）”拨款过程中，位于保守党边缘选区的地方政府获得拨款的概率上升了45%。
保守党和工党治下地方政府的多重匮乏程度与人均拨款额度
这些基于统战价值或政党分肥的分配不均反映了中央控制的重大弊端，即很难找到一些客观中立的指标来精准判断地方的实际需求，集中的分配决定总是受制于决策者有意或无意的偏见。即便负责分配拨款的中央决策者完全基于良心行事，也难以掌握地方需求的真实信息，只能另寻一些谈不上公正的依据——对某地是否重要或者有发展前景的刻板印象、基于政党或其他裙带关系的政治考虑、乃至于过度依赖舆论导向的“按闹分配”……于是，那些真正陷入衰退的地区、逐渐荒废的公共设施就在这样的政治游戏中被排在了后边。
在接收拨款的地方政府一端，高度集中的财政安排同样导致了另一些制度性问题。严格的收支管制确实减少了地方政府的风险行为，但还进一步导致地方在经济事务上产生了惰性：既然地方收入大部仰赖中央的恩赐，贡献其余收入的房产税则同样由中央把控税率，那么地方政府就不会从辖区的发展和建设中获得任何财税意义上的好处。如此，务实的地方官员只要扮演好“二道贩子”的角色即可，即一手接过中央的拨款、另一手则将拨款化作公共服务支出，其间的运营和维护成本就是自留的油水；而投资于本地的发展和建设不仅无益于自身财税收入，还可能承担超支风险而面临政治乃至法律责任。所以，地方政府更愿意把钱花在养老、医疗、教育等公共服务上，而非维护道路和基建、兴建住房和公共设施、上马城市更新项目；即便只考虑公共服务，地方政府也更愿意把钱花在支付工资和日常成本的运营开支上，而非新修或改建学校、诊所、养老院等设施这样的建设支出上。
结合英国体制下地方选举的特性，地方政府对发展建设的迟疑进一步延伸到自身支出以外的领域。与公众和媒体关注更多、投票率也较高的全国性选举不同，英国地方选举中通常只有两到三成的注册选民会真正参与投票，再加上地方政府辖区本就规模较小，有时一两百张选票即可决定一名地方议员、一两千张选票即可决定一位市长。这种情况下，原子化程度更高、不太有精力关注本地事务、甚至因工作或学习长期生活在外地的年轻和低收入选民以及新移民的影响力，要远远低于社会纽带更强、有闲暇关注本地政治的老年和有产选民，乃至于一些本地的特定利益集团，后者往往能更有效地组织投票而左右地方选举。前者关注的经济议题——如基建、住房和城市更新——因此退居次要，而后者青睐的特定社会服务和维护公园绿地或历史建筑这类“闲暇开支”则在地方政府的议程中拥有了不成比例的地位。
在政策实践中，这样被特定群体或利益集团俘获的地方政府不仅缺乏主动发展经济和公共设施的积极性，还会抵制市场或国家主导的建设项目。英国审批土地开发的规划权力（planning）通常下放给地方政府，但企业和商户却时常抱怨地方的审批流程复杂而缓慢到了阻碍正常经济活动的程度。国家上马的重大项目也并不走运，因反复搁浅而驰名的“2号高速铁路（HS2）”工程就曾遭到18个地方议会的联合反对。英国政府往往不得不选择强行介入，通过中央的规划审查署（Planning Inspectorate）绕过地方直接批准土地开发，甚至另行设立机构以架空地方的审批权：著名的案例是如今崭新而繁华的东伦敦码头区（包括金丝雀码头、伦敦展览中心等地标），撒切尔时代建立了垄断当地规划权力的“伦敦码头区开发集团（London Docklands Development Corporation）”，将地方政府和本地社区排除在开发计划以外，并对进驻企业提供加快审批和限期免税等政策优惠，用最集权的手段才完成了市场导向的城市更新。只不过中央的直接介入难免加重了经济建设是国家的事情、地方只需应付的印象，进一步打消了地方政府发展辖区的积极性。
改革：地方分权是英国的出路吗？
2024年12月，英国政府发布《英格兰的权力下放白皮书（English Devolution White Paper）》。在序言中，副首相兼住房、社区和地方政府大臣安吉拉·莱纳（Angela Rayner）将一系列经济和社会难题都归因于英国过度集权的地方治理体制：
“英格兰是最集权的发达国家之一。太多影响大多数人生活的决策却由极少数人拍板。中央政府的控制之手扼杀了全国各地的主动性和发展前景。难怪相较于其他发达国家，英国的地域差距扩大、工资增长放缓、生活水平也相对下滑。中央的微操加上短视的、治标不治本的政策让英格兰各地区陷入恶性循环，难以充分发挥自身潜力。”
经过上文的分析，莱纳的论断颇有道理：英国城市的衰退及其引发的一系列政治和社会后果形成了恶性循环，进而加剧了整个国家面临的经济困境，但地方政府本身并没有资源、也缺乏动力去投资本地发展以解决问题；相反，英国高度集权的财税体制给地方政府提供了一种“反向激励”，即小心翼翼地继续提供公共服务并维持收支平衡即可，而不要斗胆花钱搞发展建设。因此，白皮书提出应对英国的地方治理进行彻底改革：将原本分散、规模较小且资源和权力有限的行政区划合并为归入更大的地方“战略政府（Strategic Authorities）”，下放更多行政和财政权力，并授予地方政府更慷慨的拨款支持和更大的支出自主性。莱纳这样阐述了她的理由：
“[地方政府]最了解如何服务本地居民——运用其权力和区域视角，它们能创造优质且薪酬丰厚的岗位，兴建可负担的住房，并建设高质量的公交设施以连接社区。正因如此，我将毫不拖延，最终把所需的工具交到地方领袖和社区手中，让他们能够为自己的地区带来增长，提升全国每一个角落的生活水平。”
在她看来，地方政府最知道本地的什么领域缺乏投入，因此当中央愿意下放更多拨款并放松对地方支出的管控时，地方政府自然就会把富余的资源投入急需资源的事务上。如上文所述，自上次金融危机以来的紧缩政策让英格兰的地方政府确实长期缺乏资金，一次昂贵的技术故障或公共服务开支的意外激增都可能打破脆弱的收支平衡，那么更加慷慨的财政支持理应能够刺激地方政府做出更考虑长远、而非修修补补的支出决定。笔者的研究中发现，在控制了其他因素和潜在的内生性问题后，倘若一地政府能额外获得相当于其经常支出10%的转移支付，该地投入至开发和建设的支出占经常支出之比就会提高7.6%-7.8%——这是一个相当可观的转化率，意味着英国政府倘若真能如承诺般加大权力下放，相当大一部分投入的资源很快就会转化为注入地方经济或城市更新的实打实的投资。在更直接的层面上，更慷慨的拨款至少首先能保障那些已经或濒临“实质性破产”的地方政府，不会像伯明翰一样陷入破产、加税、萧条的“死亡螺旋”里。
但必须同时指出，单纯增加拨款额度和地方支出自主性、亦即单纯财税意义上的分权虽然能纾解地方政府缺钱少粮的客观困境，但却无法解决“制度性”的那部分问题：中央如何保证资源分配的公正和效率、引导拨款流向真正需要它们的地区和领域？又如何确保地方政府有恰当的激励去真正投资或扶持本地发展，而不仅是服务于在地方政治中声量更大的少部分群体的特殊利益？这些问题才是导致政策执行扭曲、地方治理失灵的制度性因素，但在英国政府眼下提出的改革方案中，却仍未从根本上面对这些困境——除了建立“战略政府”客观上将扩大地方政府和地方选举的规模，从而相对提高地方的可用资源和议价能力并稀释本地特殊利益的影响力这一项。
一个时常被提起的改革选项是下放税收权力。现阶段，英国地方政府自筹的收入仅包括对住宅和商业地产征收的地产税，但其税率受中央政府调控，税基较难在短期内得以发展，且商业地产税（business rates）有相当一部分需上交中央，导致地方政府很难通过自身努力来扩大本地收入、也难以从辖区内的经济发展中获得财税利益。因此，倘若中央能将一些其他税种下放地方、或是按比例分成特定税种，就能使地方政府的财政收入同本地的经济活动挂钩，进而给予地方主动促进经济社会发展的正向激励。在英国政府针对地方财政改革的意见咨询中，地方政府协会（Local Government Association）就提出了两个可能的改革方向：一是中央政府按固定比例与地方政府分成一些在后者辖区内征收的全国性税种，如个人所得税、印花税、车辆消费税或遗产税等；二是设立地方政府自行征收、完全留存的新的小额税种，提议如“电子商务税（e-commerce levy）”。如此，辖区内的经济增长便能以税收的形式奖励当地政府，从而激励地方积极投资或扶持本地的建设与发展，但伴随的风险是丧失英国财政集权制原本的那些优点：中央将更难管控地方的支出行为，本就通过地方选举获得独立民意授权的地方政府更有可能自行其是，财政纪律和收支平衡也将难以维持。
制度问题的关键，或许在于一句说起来简单、但实践起来却极其困难的常识：权力与责任要对等。英国传统的财政集权体制下，地方的可用资源和支出权力处处受限，但却承受了中央严格的财政监管，因此导致地方政府失去了自主发展的活力；而一旦改革赋予了地方政府更多的资源和更大的支出权力，就必须要有相应的措施保证其行为对民众、对国家、对公共利益负责。理想上，地方选举应当起到监督地方政府行为的作用，但现实里艰深晦涩的公共财政流程和数据、再加上有意无意的行政操弄，使普通选民难以真正洞悉政府的支出决定，再加上人口结构变迁等客观因素和地方治理已然失灵、民众已然对政治感到冷感的现实，让民主选举的监督作用大打折扣。
不过，现在探讨改革的得失显然还为时过早，毕竟如今工党政府高层内部都并未达成什么共识。《英格兰的权力下放白皮书》及整个地方政府改革都可以说是副首相安吉拉·莱纳竭力促成的成果，她代表了党内“温和左翼”的立场，即修补福利国家并维持福利开支、逐步推动社会和治理改革，而这些事业的成本则来自对富人和资本加税；相反，首相斯塔莫和财政大臣瑞秋·里夫斯属于党内的“务实派”，希望能维持国家的收支平衡、并避免税收加剧企业负担而破坏营商环境。英国政府能否抽出地方财政改革势必需要的大量资源、并放宽对地方政府的支出管控，还要等到六月中旬的春季开支审查（Spring Spending Review）才有定论，但眼下依旧不容乐观的经济前景和党内就福利开支与资本利得税的新一轮纷争俨然使事情扑朔迷离，占主导地位的“务实派”是否将一以贯之地支持莱纳的改革计划仍成问题。
在那之前，地方选举的惨败已经让执政者们病急乱投医了：5月初地方选举后英国政府出台了饱受争议的移民管控新规，加强了对外来移民定居英国的限制，而在记者发布会上，首相斯塔莫竟宣称此举是为了防止英国成为“陌生人的岛屿（island of strangers）”。这一冒犯性极强的用语随即引发轩然大波，被媒体普遍解读为一种向支持改革党、排外情绪较强的右翼选民的示好姿态。也许英格兰的执政者们心知肚明城市衰败、治理失灵和政治极化的结症何在，但一些投机的政治策略显然要比一场耗时耗资巨大、更不得不动摇行政稳定之塔，成效却未可知的体制改革要来得容易多了。“务实派”的费边主义哲学告诉他们只要权柄在握，就可以永远“再等等合适的时机”，毕竟利物浦和其他衰败中的城市的居民们还可以再苦一苦，只要把手中选票投给“我们而非他们”就好了。这种哲学好似莎士比亚所写——
“安寝吧，幸福的愚民！
头戴着王冠的睡眠永不能安心！”（《亨利四世》下篇 第三幕第一场）
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