记者 闫桂花
7月1日召开的中央财经委员会第六次会议强调，要依法依规治理企业低价无序竞争，推动落后产能无序退出，并将“统一政府行为尺度”列为纵深推进全国统一大市场建设的基本要求之一。会议还提到，要引导干部树立和践行正确政绩观，完善高质量发展考核体系和干部政绩考核评价体系。
南京大学长江产业发展研究院常务院长刘志彪教授在接受界面新闻专访时指出，地方政府之间的横向竞争和不当的产业政策等，连同纵向的某些行政管理机制、国有企业在某些行业的垄断地位，诱发了不规范的竞争进而导致内卷式竞争。
他表示，当下讨论的反内卷式竞争手段，无论是产业升级创新，还是鼓励行业横向并购，又或者是鼓励企业出海，都无法触及内卷的根本问题。从根本上反内卷，一是要改变“行政区经济”的竞争格局，二是要继续深化以市场化为取向的改革。
“所有关于反内卷的讨论，如果不触及这两个根源问题，都只是在谈论现象而已。”刘志彪说。
他指出，破除“行政区经济”的竞争格局，首先要对地方政府行为统一尺度，通过明确标准、设立“负面清单”等方式，告诉地方政府什么不该做、不能做。至于市场化取向的改革，当前是要适度界定地方政府的经济职能，把一些地方政府做不好、但市场能做好的事情交给企业，将企业最重要的发展权利——投资决策权——归还给企业。同时，政府应该将因收缩经济发展权力而节省下来的资金，投入到社会成员的基本保障当中，从而“垫高”消费保障，促进扩大内需。当内需被提振、物价不再低迷，内卷环境也将得到改善。
刘志彪还表示，改革开放四十多年来，中国很重要的经验之一就是发挥地方政府的积极性，这也是中国发展速度高于世界上其他国家的秘诀所在。
“地方政府如果没有一定的经济发展职能与权利，又哪来的积极性？中国式现代化所需要的发展速度又怎么保证？所以当下的关键是要找到一个平衡点，既让地方政府有投身发展的积极性，又不能让其有过大的行政甚至司法权力干预市场，以至于导致严重内卷，阻碍全国统一大市场建设。”他说。
以下是对话全文，经界面新闻编辑整理：
界面新闻：7月1日的中央财经委会议首次提到“统一政府行为尺度”，并要求完善对地方政府干部政绩考核评价体系。这是否意味着，地方政府行为是全国统一大市场建设和反内卷关注的重点？
刘志彪：“五统一、一开放”的确在很大程度上是针对地方政府的行为。（编者注：会议指出，纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。）
不过，导致市场竞争不公乃至内卷式竞争的原因是复杂的，不完全是地方政府的问题。平台与国有企业的垄断，同样在“内卷”中扮演了重要角色。当一个国有企业占据战略垄断地位时，它就可能将下游的竞争压力转嫁给上下游，比如利用其市场地位要求供应商大幅降价，不接受就将其排除出供应链，在这种情况下，中小企业也被卷入了恶性竞争之中。
还有，行政部门一旦通过企业分类管理、行业准入限制等方式对市场进行管理，就意味着市场被人为分割，不公平竞争就自然产生了。不公平的竞争环境会诱发不规范的竞争手段，这背后是深层次的结构性问题，而非孤立现象。
所以，具体而言，造成竞争失序的原因有三：第一，地方政府的经济职能过于强大，它们往往利用行政手段甚至司法手段参与竞争，这也是此次会议关注的重点；第二，纵向行政部门的某些管理办法；第三，平台型企业与国有企业的垄断地位。
界面新闻：如何看待政府补贴行为？
刘志彪：补贴本身并非中国独有，西方国家也普遍存在。比如，美国为了吸引制造业回流，也提供了大量补贴。所以，关键不在于补贴本身，而在于补贴的方式和背后的机制。
中国的补贴有两个主要问题：第一，公开透明度不够，这也正是此次会议强调招商引资要增加信息披露的原因。第二，地方政府之间的竞争异常激烈，导致补贴手段被过度使用，造成了残酷的内卷现象。
政府参与经济活动，其本质就是通过一定程度的价格扭曲来获取竞争优势的。在现行体制下，地方政府的补贴行为难以避免。当一个地方为了招商引资提供税收返还或产业跟投时，其他地方为了不落于人后，必然会跟进。这是一种竞争策略。
因此，关键不在于禁止补贴，而在于确保其过程的公开透明，让信息充分披露。这也与中央提出的“引导干部树立和践行正确的政绩观”相一致，其核心是打破过去单纯以GDP增长和财政收入论英雄的考核体系，打破“经济增长快就一定能获得提拔”的固有预期。
界面新闻：如何建立新的官员考核标准？
刘志彪：这是最难的问题。无论是“高质量增长”还是“低价无序竞争”，我们至今都缺乏一个公认的、操作性强的标准。没有标准，就无从判断。
一方面，不要指望用一个简单的标准解决所有问题。苏联计划经济时期有个例子：起初，他们按锅炉生产的“个数”来考核，工厂为了完成任务，生产的锅炉就都非常小。后来，改用“面积”考核，工厂就把锅炉造得巨大却不实用。最后，改用“重量”考核，工厂造出的锅炉外壳极薄。这说明，任何固定的考核标准都可能被“上有政策，下有对策”的方式规避。
同样地，在进行干部考核时，不能简单地用某个标准来作为干部的行为准则，单一的指标考核，很难真正让地方政府的决策机制进入高质量发展的轨道。
但反过来说，一个不完美的标准，有时也比完全没有标准要好。像GDP、财政收入这类指标，虽然有其弊病，但相比“拍脑袋”决策，仍然相对合理。未来的方向或许是淡化这些指标，而不是将它们作为唯一的考核依据。
界面新闻：制造业内卷式竞争尤为严重，但生产制造行业的增值税又是地方税收的重要来源。地方政府怎么才能有动力去“反内卷”？
刘志彪： 这是体制原因。中国地方政府的税收是以增值税为主，相比之下，消费税、财产税和房地产税等占比很小。所谓的增值税，就是在生产环节征收的税，这就意味着，地方政府必须不断扩大产能才能有足够的税收来源。当产能增速超过市场需求，内卷就产生了。
要解决这个问题，必须要想办法把消费地跟生产地税收进行分享，税收不能全归生产地，有一部分应该归消费地。这样地方政府才会有抓市场消费的动力。但是转换的过程要慢慢来。要开征消费税，就必须相应减少增值税，避免变成加税增负。在今天的网络技术条件下，做到这一点其实是比较容易的。
税收制度不改，地方政府的行为就无法调整过来，想要避免内卷，可能性就会变得很低。此次中央财经会议提出要“健全有利于统一大市场建设的财税体制”，正是指向财税改革这一方向。
界面新闻：此次中央财经会议还提到，要推动落后产能有序退出。此轮去产能，跟2015年的去产能有何异同？
刘志彪：目前还没有具体细则出台，不太好与2015年对比。
去产能，我主张用市场化的方法退出，比如严重高耗能高污染的过剩产能需要退出，但首先要建立符合市场经济要求的退出标准。标准可参考两个：第一，企业的定价是否长期低于行业的平均成本，这是警戒线；第二，企业的定价是否低于其可变成本，这是干预线。成本分两部分，一部分是固定成本，包括租金、设备折旧、管理人员薪酬等项目，一部分是可变成本，包括原材料、直接人工和运输费用等。当企业把价格定到行业的平均成本以下时，就要分析究竟是企业竞争力超强、成本超低导致，还是行业开始内卷导致。如果企业定价低于它的可变成本，肯定是搞内卷了，这时政府必须按照反不正当竞争法进行干预，也可以用市场化的方式来淘汰部分产能。
当然市场化出清不等于企业自然死亡，不能完全用纯粹市场经济的思路来考虑中国的问题，因为我们还有地方政府参与竞争，除国营企业外，很多民营企业也得到了地方政府的支持，地方政府一般不会让本地企业选择主动退出，尤其是税收大户。
界面新闻：去产能会不会导致就业更困难？
刘志彪：从中长期看，反内卷、淘汰落后产能肯定是有利于就业的，而不是相反。靠政府补贴维持亏损企业的生产是不可持续的。补贴的钱来自哪儿？还是税收。靠补贴维持亏损企业生产，最终损害的还是纳税人的利益。
制造业由于智能化、信息化、网络化和自动化，其实吸引不了多少高技能型就业，生产性服务业正在成为提供就业岗位的主力，尤其在吸收知识青年就业方面发挥了较大的作用。支持就业，应该考虑新的产业政策取向，特别是要用产业政策大力支持发展服务业，尤其是生产性服务业。
现代生产性服务业在发达国家GDP中占比达到了50%左右，而服务业当中，生产性服务业大概占到70%多。所以，我们应该用产业政策去支持新兴的、有前景的产业来创造就业岗位，而不是将就业与落后产能捆绑在一起，那是一条死路。
界面新闻：通过创新和产业升级来解决内卷，可行吗？
刘志彪：这听起来本身没问题，但远水解不了近渴，对解决当前短期的实际问题没啥帮助。
反内卷也好，不正当竞争也好，还是要通过制定相关法律、标准来解决，这才是实事求是的办法。当然，技术进步之后，你的企业产品档次也上去了，跟对手不在一个平台竞争了，也许能避免内卷，但不是所有企业都能做到这一点，能挤上去的只有少数，挤不上去的就会被踩下去。
界面新闻：那“出海”是不是可以成为避开内卷的选择？
刘志彪：靠出海来解决内卷问题，本身就是问题。如今国外市场对中国也是防范有加，甚至严厉挤压。美国总统特朗普将其市场优势变成了武器化、政治化的关税手段，其他国家如欧盟也会对中国进行一些贸易制裁。正常的进出口没问题，但卷完中国人出去卷外国人，外国也不会同意，它们也有保护本国产业和就业的需求。
根本出路还是要尽快形成新发展格局，改善优化国内供给结构，适当收缩国内低效产能，同时扩大国内需求，从供需两方面同时入手解决问题。
界面新闻：那其他方法，比如鼓励横向并购、行业协会自律等，能否缓解产能冗余问题？
刘志彪：并购是市场经济国家常用的经济手段，但在中国面临很大的局限性。作为竞争的参与者，涉及到税收等直接利益，地方政府是否会允许并购？谁来并购谁？并购后带来的包袱谁来背负？这些都是很现实的问题。
至于行业协会自律、约定还款账期等，会有一定的作用，但作用不大，在有限的范围内，对本地企业会有一些约束。
界面新闻：上述这些手段对反内卷作用都有局限性，那要怎么从根本上解决内卷式竞争？
刘志彪：最根本的问题就两个：第一，改革“行政区经济”的竞争格局；第二，坚持市场化取向的改革。所有关于反内卷的讨论，如果不触及这两个根源问题，本质上都只是在谈论现象。
破除“行政区经济”的竞争格局，一个办法是把地方政府的经济权利上提，但这很容易变成新计划经济，这条路不能走，因为搞计划经济全球没有成功的，实践证明是没有出路的。那怎么办？首先要规范地方政府的行为，通过明确标准，设立“负面清单”等方式，告诉地方政府什么应该做，什么不该做。这可以帮助缓解目前内卷的现状。
另一个出路就是要坚持市场化取向的改革。具体来说，就是从“行政性分权”思路转为“经济性分权”思路，界定好政府与市场的界限，把地方掌控的一些经济职能下放给给企业，尤其是一些优秀的民营企业大集团，让企业行使市场职能，地方政府少承担一些经济功能，这才是根本。当地方政府的一些经济职能被下放到企业后，这些问题自然就能解决。
现在还存在一些市场化取向过度的地方，就是本该政府做的事情，市场全部承担起来，尤其是公共事务这一块。消费低迷也和一些领域市场化改革过度有关，因为居民承担了过多的、本该由政府承担的社会保障等公共事务，因此他们只要一有钱，立刻就会考虑怎么用于自身和家庭的医疗、教育、养老、基本住宅等社会保障上去。过去，高储蓄率是件好事，因为产能较低，但现在产能是过剩而非不足，所以不需要那么高的储蓄率。
所以，市场取向的改革，就是该政府承担的要归政府。在经济领域，大量竞争性的投资项目，能让企业投资的，就交给企业去做，把企业最重要的发展权利——投资决定权——交给企业，而不是抓在地方政府手上。政府在经济领域节省下来的钱，可以用到民生保障上。
改革开放四十多年来，中国很重要的经验之一就是发挥地方政府的积极性，这也是中国发展速度高于世界上其他国家的秘诀所在。地方政府如果没有一定的经济发展职能与权利，又哪来的积极性？中国式现代化所需要的发展速度又怎么保证？所以当下的关键是要找到一个平衡点，既让地方政府有投身发展的积极性，又不能让其有过大的行政甚至司法权力干预市场，以至于导致严重内卷，阻碍全国统一大市场建设。
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